深入打好污染防治攻坚战，必须把落实“实现减污降碳协同效应”作为总要求。要以制度建设为保障，从“源头—过程—末端”全过程一体化构建减污降碳协同制度体系。将降碳要求纳入现有的生态环境保护制度体系：在源头防控上，与环境影响评价制度、节能评估和审查制度结合；在过程控制上，与清洁生产制度、排污许可制度结合；在末端治理上，与生态环保督察制度、环保激励制度结合，统筹减污与降碳的目标、政策和制度，推动构建减污降碳协同的制度体系。
全球变暖仍在持续。近10年来，全球平均温度比19世纪后半叶升高了1.09℃[1]，导致生物多样性破坏、荒漠化加剧、极端气候事件频发，给人类的生存和发展带来了严峻挑战。应对气候平均状态随时间的变化，是我国实现可持续发展的内在要求和构建人类命运共同体的责任担当。随着我们国家政府提出二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和的目标，“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会持续健康发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。
制度是人类社会发展的基础条件，是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要部分。构建减污降碳协同制度体系，是贯彻新发展理念、促进经济社会发展全面绿色转型的制度保证。减污降碳制度建设协同化水平是影响生态环境治理体系和治理能力现代化的主要的因素。深入打好污染防治攻坚战，要坚持以实现减污降碳协同增效为总抓手。本文基于减污降碳协同增效的理论和实践基础，提出将降碳工作纳入现有的生态环境保护制度体系，构建有机衔接、深层次地融合、高效运行的减污降碳协同制度体系。
过往的减污历程显示出较强的降碳效应。以大气污染物二氧化硫和温室气体二氧化碳为例，通过一系列分析2000—2019年单位GDP二氧化硫排放强度和单位GDP二氧化碳排放强度变化趋势发现，两者呈现较强的正相关性，且均显著下降（见图1）。与2000年相比，2019年我国万元GDP二氧化硫排放量为0.46kg，下降了97.8%；万元GDP二氧化碳排放量为0.99t，下降了66.8%，实现了减污降碳协同增效。大气污染物与温室气体之所以表现出强相关性，还在于二者高度同根、同源、同过程，这也决定了减污降碳协同治理的路径是科学可行的。
相关国际组织的报告印证了大气污染物与二氧化碳等温室气体同根同源。根据联合国政府间气候平均状态随时间的变化专门委员会（IPCC）第五次评估报告，1970—2010年化石能源燃烧和工业过程产生的碳排放量约占温室气体排放总量的78%[2]；而国际能源署（IEA）报告数据显示，能源生产和利用的方式不合理、效率较低等问题产生了85%的大气污染颗粒物和几乎所有的硫氧化物、氮氧化物[3]。
我国高碳的能源结构、高耗能的产业体系，决定了降碳与减污之间可以产生很强的协同效应[4]。降碳与减污，不应分而治之，而是要统筹推进、协同治理。习在中央全面深化改革委员会第二十一次会议上指出，要从ECO整体性出发，更看重综合治理、系统治理、源头治理，加快构建减污降碳一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核的制度机制。实施减污降碳协同治理，将温室气体监管统一纳入生态环境行政管理体系[5]，能充分的发挥现有生态环境监管执法队伍力量，减少执法成本、提高监管效率、提升治理能效。
根据协同理论，在整个环境中，各系统间存在着相互影响而又相互合作的关系，这种相互关系所组成的新结构能够产生整体效应。减污与降碳是我国生态文明建设的两大重要任务，它们在目标指标、管控区域、控制对象、任务措施、政策工具五个方面紧密关联、高度同向[6]。
一是整体性、系统性原则。在宏观层面，构建减污降碳协同制度体系框架，使之形成体系。首先，强化顶层设计，系统梳理、搭建制度体系框架；其次，做好制度衔接，防止制度缺位、错位、不科学和不配套；再次，建立协调机构，统一领导、协调，做到制度成熟一个、审定一个、颁布一个，逐步颁布实施。
二是层次性、关联性原则。在中观层面，完善减污降碳协同的配套政策制度，使之形成网络。在制修订政策制度时，首先要保持制度的连续性，并守正创新；其次要着眼制度的实用性，做到管用、好用；最后要注意制度的关联性，做好有机衔接。
三是实践性、有效性原则。在微观层面，切实抓好减污降碳协同制度体系的贯彻执行，使之落地见效。制度贵在执行、重在落实。要建立体现减污降碳要求的考核办法、奖励惩罚机制，加强监督考核，发挥激励约束作用。
构建减污降碳协同制度体系不是另辟蹊径再制定一套新的降碳制度体系，而是在现有的生态环境保护制度体系中，纳入降碳要求。通过完善相关的法律和法规、制度、标准、规范、指南等，使降碳目标、政策、制度与已有的减污目标、政策、制度有机衔接、深层次地融合，统筹降碳与减污制度体系，推动减污降碳协同增效。
党的十九届四中全会提出，要实行最严格的生态环境保护制度，健全源头防控、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系。降碳要求的制度设计应紧密围绕生态环境保护制度体系建设，从源头防控、过程控制、末端治理三个方面形成制度合力，支撑以降碳为重点战略方向的生态文明建设新格局。在源头防控上，聚焦环境影响评价（以下简称“环评”）制度、节能评估和审查（以下简称“能评”）制度与降碳工作的统筹衔接；在过程控制上，聚焦清洁生产制度、排污许可制度与降碳工作的统筹衔接；在末端治理上，聚焦生态环保督察制度、环保激励制度与降碳工作的统筹衔接，构建涵盖“源头—过程—末端”全过程的减污降碳协同制度体系（见图2）。
环评制度是我国最早实行的八大环境管理制度之一。特别是2003年颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》，将环评写入法律条款，在环评发展史上具有里程碑意义。“圆明园铺膜事件”“厦门PX事件”等“环评风暴”，让广大社会公众认识到环评对促进经济良性发展、维护人民群众环境利益具备极其重大作用。经过近20年的发展，环评制度已经成为从决策源头预防环境污染和生态破坏，推动经济社会发展全面绿色转型的基础性生态环境制度,在优化产业结构、加强源头削减和防范环境风险等方面发挥了及其重要的作用。要将降碳与环评制度结合起来，发挥好其在发展中优化产业结构、能源结构、交通运输结构、用地结构的作用，严把“两高”项目准入关口，提高管理决策的科学性[7]。
一是在决策源头实现减污降碳一体谋划。欧美等发达国家和地区将温室气体排放评价和气候变化影响评价纳入环评制度的实践经验表明，在决策、规划等宏观层面考虑降碳目标，环评制度的源头预防成效更加显著[8]。将碳排放纳入政策环评、战略环评、规划环评，从“调结构”“控规模”“严准入”上发力，促进绿色低碳发展、推动“两高”行业绿色转型，在严格控制碳排放增量上发挥关键作用。
二是在生态环境空间管控中一体准入。在细化更新生态环境分区管控方案和生态环境准入清单编制过程中，将区域碳达峰、碳中和目标和环境质量目标共同落实到“三线一单”空间管控中。将国家对电力、石化、化工、钢铁、建材、有色等重点领域的污染控制，以及能源控制和碳排放的“双控”要求，落实到空间布局、效率提高和产业准入要求中。将提高能源利用效率、提升可再生能源与低碳清洁能源比例，落实到资源利用上线管控要求中。
三是实现碳减排和污染物减排一体控制。环评工作要围绕减污降碳这一核心目标，按照“摸清现状、找准问题，预测影响、提出对策，跟踪监测、实施保障”的技术路径，将以新带老、提标改造、区域替代、总量控制等有效措施引入“两高”项目碳评价中，加快遏制碳排放增量。
提高能源利用效率是实现我国经济社会和生态环境可持续发展的治本之措。能评是指为了提高能源利用效率、杜绝能源浪费、加强能源消费总量管理而对固定资产投资项目进行节能评估并形成节能评估意见的行为。能评制度要主动适应碳达峰、碳中和目标的要求，充分发挥源头预防作用，从源头上促进项目合理利用能源、提高能源利用效率，同时实现污染物和二氧化碳等温室气体的减排。据测算，能评制度可核减大约7%的能源消费，从源头上减少能源浪费、节约用能成本。要将降碳相关内容纳入能评制度设计、项目建设全过程监管中，实现降碳与能评制度的有效衔接。
一是完善能评制度体系，将降碳目标要求纳入其中。加快修订节能审查相关管理办法，将降碳要求融入其中，确保政府和企业在固定资产投资项目的规划和实施过程中采用低碳的生产方式。加快修订能评技术标准、规范和指南，明确投资项目的碳排放标准，引导政府和企业在项目规划中兼顾节能降耗和碳减排。制定碳排放量审查规范，提高投资项目碳排放量审查的准确性。出台绿色低碳技术指南，在技术层面指导固定资产项目投资，促使政府和企业对投资项目中的高能耗、高碳排放技术进行替换。
二是加强项目建设全过程监管，注重降碳效果审查。调整完善能评报告结构，增加碳排放量、低碳技术措施、清洁能源使用比例等内容。对于能评报告审核，要明确规定降碳审核标准，加强对项目建设全过程碳排放和低碳技术使用情况的审核，对碳排放量高的环节提出改进意见，确保项目建设符合能评制度中的能耗标准与碳排放标准。在投资项目建设过程中，要定期对在建项目的能耗和碳排放情况进行检查和监管，严格落实能评制度要求。在投资项目验收过程中，要对照能评报告对项目能耗和碳排放情况进行检查评估。
清洁生产是通过过程控制将污染物消除在生产阶段的先进理念。党的十九大报告明确把壮大清洁生产产业作为推动绿色发展的重点任务之一。自20世纪90年代我国推行清洁生产以来，经过近30年的发展，我国清洁生产逐步走上了法治化、制度化、规范化的道路，“节能、降耗、减污、增效”慢慢的变成了其成效标签，在重点领域和重点行业绿色发展中作出了重要贡献，未来也将在碳达峰、碳中和工作中发挥重要作用。要重点从清洁生产立法、清洁生产审核、清洁生产标准3个方面统筹降碳目标与清洁生产制度衔接，强化降碳目标约束，发挥清洁生产全过程管控优势。
一是完善清洁生产立法。要结合碳达峰、碳中和的战略需求尽快修订《中华人民共和国清洁生产促进法》，充分发挥清洁生产对能源结构和产业体系优化以及污染源头防控的法律倒逼和约束作用，强化清洁生产工作对碳减排的硬性要求，如将碳排放强度大的企业纳入强制性清洁生产审核企业范围，使“柔法”变成“硬法”。
二是强化清洁生产审核。现行清洁生产审核是全流程、全要素审核，涉及7个阶段和35个步骤，要在第一阶段策划与组织中列入降碳目标，并在方案产生与筛选、方案实施阶段，将减污降碳作为基本原则列入审核要素中，从而确定企业减污降碳协同增效的关键节点和环节。
三是修订清洁生产标准。要对现行的行业清洁生产评价指标体系进行修订，综合考虑行业碳排放产生源头（工艺过程碳排放、外购电力碳排放等），分类增设降碳约束指标和碳排放控制指标。在生产工艺及装备指标中，增设低碳工艺指标要求；在资源能源消耗指标中，应区分化石燃料消耗、电耗和综合能耗指标；在污染物产生指标中，增设单位产品碳排放指标（直接和间接）；在清洁生产管理指标中，加强对能源审计、能源管理系统、合同能源管理等节能措施的加权赋分。
排污许可制度是我国固定污染源环境管理的核心制度。自2016年11月国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》以来，国家建立了排污许可填报系统，发布了《固定污染源排污许可分类管理名录》《排污许可申请与核发技术规范总则》等系列文件和技术规范，通过全国排污许可证管理信息平台，实现了“一证式”管理和与环评、环境执法、环境监测、总量控制、环境统计的有机衔接[9]，形成了较为完善的以排污许可制度为核心的固定污染源环境管理政策体系。要将降碳与排污许可制度结合起来，发挥其信息平台管理优势、对企业全链条环境管理制度优势和主体责任监管的作用。
一是发挥管理信息平台管理优势，形成减污降碳基础数据一张表。截至2020年年底，全国已将273.44万家固定污染源纳入排污许可管理范围，已发放33.7万张排污许可证，共管控大气污染物排放口172.9万个、水污染物排放口128.3万个，基本实现了固定污染源排污许可发证登记全覆盖[10]。在数据信息上，全面采集了企业基本特性、产品产能、生产工艺、产排污环节、排放口及管理要求等信息，形成了较为完善的信息与数据共享平台。纳入平台的企业和申报信息全部涵盖了工业领域碳排放重点单位和关注的大部分信息，在当前亟需加快全国碳市场软硬件建设的关键阶段，将碳排放重点单位纳入全国排污许可证管理信息平台实施一体管理，可以提高管理效能，降低环境管理成本，助力碳排放交易市场建设。
二是衔接全链条环境管理体系，实现减污降碳全过程管理。排污许可制度全面贯穿于建设项目“事前、事中、事后”各监管阶段，大幅提升了固定污染源环境监管效能[11]，实现了全国排污许可证在同一平台申请、核发、监管和信息公开，形成了从排污许可、监测、监管到许可符合性评价的闭环管理。要将降碳要求纳入排污许可制度，在信息平台中补充企业碳排放权、实际碳排放量、碳排放交易量等信息，实现碳排放管理要求与现行环境管理制度的全过程衔接，对污染物排放与碳排放实现“环评、许可、执法”一体的全链条管理。
三是明确主体责任、强化证后监管，推动减污降碳协同增效。排污许可证规定了污染治理设施的运行要求、污染物排放浓度、排放总量、排放去向，明确了自行监测、环境管理台账记录、排污许可证执行报告的内容和频次、信息公开等方面的做法，既是排污单位生产运营期环境管理的工作指南，也是排污单位接受环境监管和生态环境部门实施监管执法的法律文书。要将对重点排放单位的控碳要求纳入排污许可证，明确企业降碳责任、生态环境执法部门的监管事项，一体实施综合治理和监督执法，实现减污降碳协同增效。
中央生态环境保护督察制度是党中央、国务院推动生态文明建设和加强生态环境保护工作的重大制度创新。中央生态环保督察坚持以习生态文明思想为根本遵循，以解决突出生态环境问题、推动经济高质量发展、促进生态文明建设为重点，其力度之大、影响之广、成效之显著前所未有。要将降碳工作纳入中央生态环保督察关注重点，在污染防治攻坚战成效指标中增加碳排放总量、碳排放效率等指标，实现减污降碳一体部署、一体考核、一体监督。重点从三个方面，做好降碳与中央生态环保督察的衔接。
一是压实减污降碳一体责任。降碳与减污一样，涉及社会经济各方面，同样需要各部门同频共振、同向发力、合力推进。第二轮第三批中央生态环保督察反馈的“两高”项目管控不力问题，反映了部分企业没有将筹谋转型升级作为企业经营的重点，心存侥幸，想利用碳达峰的窗口期抢占市场；一些地方经济发展路径依赖，还没有从根本上、结构上摆脱粗放型发展模式；个别领导对处理减污降碳和社会经济发展的关系问题思想站位不够高、监督管理不到位。要在中央生态环保督察中压实减污降碳协同增效的责任。
二是构建减污降碳协同的大环保格局。将降碳任务目标纳入污染防治攻坚战成效考核，推动各部门厘清职责边界，明确责任分工，联动协作、同题共答。中央生态环保督察和污染防治攻坚战成效考核，充分发挥了公众参与、舆论监督的作用。向社会公布督察电话，将解决群众身边长期想解决而没有解决的“老大难”问题列为督察重点任务。对督察发现的问题边督察、边曝光，形成舆论引导。将降碳考核纳入生态环境监督考核体系,推动构建“党委统揽、政府主导、社会共治、公众参与”的大环保格局。
三是推进经济社会全面绿色低碳转型。将降碳任务要求纳入督察重点，深化例行督察，强化专项督察，实现对地方各级党委和政府、各个部门贯彻落实碳减排和污染防治工作一体检查、全面监管。深入开展重点区域、重点领域、重点行业督察帮扶。有序推动碳排放强度，减少碳排放总量，落实能源区域替代、节能审查等制度。严把“两高”项目审批关。禁止搞“一刀切”和“滥问责”。开展减污降碳成效考核，与地方党政领导干部的政绩考核制度衔接，对地方领导干部不仅要考核GDP，还要考核碳减排成效，实现党政同责、一岗双责、齐抓共管、失责追责。
自党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”要求以来，我国在生态环境治理体系和治理能力现代化建设上不断创新制度，在财政、价格、税费、资源环境审计、绿色金融、生态补偿、绿色供应链等方面，出台了一系列生态环境治理激励性政策文件，如北方地区冬季清洁取暖政策、节能低碳产品认证管理办法等，构建了立体式、多层次的激励政策体系，有效调动了环境治理各方主体的积极性，在推动实现经济生态化和生态经济化过程中发挥了重要的作用。要将降碳与环保激励制度结合，丰富环境管理手段，从拓展已有、自主创新和借鉴国际经验三方面建立健全降碳的激励机制，激发减排动力，实现从“要我做”到“我要做”的转变。
一是拓展已有的成功经验和做法。比如，借鉴火电脱硫成功经验，引导和激励高碳企业实施低碳改造和试点工作。加快明确总量和标准的“硬约束”，这既是企业执行的标杆也是源头预测、项目审批、事中和事后监管的依据。推行“碳标签”制度，凡是达到相应低碳排放标准的产品，对其适量降低税率，提高企业市场竞争力。对于改造通过验收的高碳企业，国家适当给予资金补贴和限期改造奖励激励，让其在降碳改造中真正受益，提高企业低碳改造积极性。
二是创新减污降碳协同激励政策。要鼓励前沿、前瞻、颠覆性技术创新研究，建立稳定、高效的政策引导机制和科技服务机制，创新产学研政策机制，设计社会各个主体在股权分配和成果转让等形式下的共赢机制，合理依托技术和资本市场，加快科技创新成果转化，充分发挥全社会对低碳技术的自主创新能力。
三是借鉴他山之石实施有效的激励政策。在环境治理中，以经济政策为主的激励制度，一直是我国环境管理的短板。借鉴他山之石，加大运用经济政策引导全社会绿色低碳发展的力度。例如，欧盟2019年12月发布的《欧洲绿色协议》,以推动欧盟经济社会可持续发展为落脚点。通过绿色投资政策，将与可持续发展相关的投融资比例提升至50%；通过能源价格、能源税、碳交易、碳税、绿色产品标识等激励政策引导绿色投资和绿色消费[12]。
我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。要将减污降碳协同增效制度体系建设放在更加重要的位置，充分发挥现有系统完整的生态环境保护制度体系的基础性作用，把降碳要求纳入其中，做好降碳与减污的有机衔接，倒逼总量减排、源头减排、结构减排，推动产业体系、能源结构、交通运输结构、用地结构调整，激励新技术、新业态创新应用，构建绿色低碳循环发展的经济体系，实现“生产发展、生活富裕、生态良好”三“生”共赢的发展之路。
李海生：中国环境科学研究院院长、研究员，本文通讯作者； 谢明辉：中国环境科学研究院研究员； 李小敏：中国环境科学研究院高级工程师； 李 斌：中国环境科学研究院高级工程师